我國道路客運發(fā)展：改革開放以來歷程、特點 及“十四五”建議

          [摘 要] 文章梳理了改革開放以來我國道路客運政策發(fā)展歷程的4個階段，基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析了綜合交通運輸體系中各運輸方式客運量的發(fā)展變化?？偨Y(jié)分析了我國道路客運發(fā)展4個方面的特點，表現(xiàn)為：以解放思想、開放市場為主線；以人為本、以旅客為中心發(fā)展理念的凸顯；在綜合交通運輸體系中定位的日漸清晰；信息化建設(shè)從各自為戰(zhàn)到頂層設(shè)計的加強。在此基礎(chǔ)上，從更“有為行業(yè)管理”與更“有效道路客運市場”關(guān)系的構(gòu)建、注重旅客滿意度和獲得感的運行計劃編制、基于客票數(shù)據(jù)共享與協(xié)同調(diào)度的旅客聯(lián)程運輸試點、以信息化和標準化為支點推進智慧客運的發(fā)展等4個方面提出了“十四五”道路客運發(fā)展建議，為道路客運的政策制定和規(guī)劃編制提供參考。

          [關(guān)鍵詞] 道路客運；發(fā)展歷程；特點；建議；“十四五”；改革開放

          [中圖分類號]U492  [文獻標識碼] A  [文章編號] 2095-4263（2020）04-0029-04

          習(xí)近平同志指出，“歷史是現(xiàn)實的根源，任何一個國家的今天都來自昨天。只有了解一個國家從哪里來，才能弄懂這個國家今天怎么會是這樣而不是那樣，也才能搞清楚這個國家未來會往哪里去和不會往哪里去”[1]?，F(xiàn)實根源于歷史，任何時代都是由過去的積累所誕生， 一個行業(yè)的發(fā)展也是如此?；仡櫟缆房瓦\改革開放以來的發(fā)展歷程，分析其發(fā)展特點，總結(jié)其發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有助于把握其發(fā)展規(guī)律、認準未來發(fā)展趨勢、提出合理化建議、支撐政策制定和規(guī)劃編制，更好地促進其提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。

           一、改革開放以來道路客運的發(fā)展歷程

          （一）道路客運的政策發(fā)展歷程

           根據(jù)歷屆黨的全國代表大會召開以及相關(guān)重大政策出臺的時間，改革開放以來道路客運的政策發(fā)展歷程大致可分為4 個階段。

           第一階段是1978年至1991 年客運市場全面向社會開放階段。改革開放以前，我國處于計劃經(jīng)濟體制階段，道路客運實行完全計劃生產(chǎn)模式[2]，主要為國有企業(yè)獨家經(jīng)營。在改革開放政策指導(dǎo)下，道路運輸業(yè)進行了全面調(diào)整。1983 年全國交通工作會議明確提出了“有河大家走船，有路大家走車”的改革思想， 并把“進一步發(fā)揮公路運輸?shù)淖饔?，提高公路運輸?shù)谋戎亍绷袨殚_創(chuàng)交通運輸新局面必須抓好的重點工作。1984 年全國交通工作會議進一步提出了“各部門、各行業(yè)、各地區(qū)一起干，國營、集體、個人以及各種運輸工具一起上”的方針。1986 年，原交通部和國家經(jīng)委聯(lián)合發(fā)布了《公路運輸管理暫行條例》，明確了公路運輸實行國營、集體以及個體多種經(jīng)濟形式協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，全國迅速出現(xiàn)了各種經(jīng)濟成分大辦運輸?shù)姆睒s局面。

           第二階段是1992年至2001 年市場開放與結(jié)構(gòu)優(yōu)化并重發(fā)展階段。1992 年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進入新的階段。這一時期道路客運政策總的特點是充分發(fā)揮市場機制作用，積極培育和發(fā)展適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的交通運輸市場，同時加強宏觀調(diào)控，堅持行業(yè)市場數(shù)量與質(zhì)量并重。1992 年，原交通部印發(fā)了《關(guān)干深化改革、擴大開放、加快交通發(fā)展的若干意見》，進一步加大道路客運改革開放力度。1995年，原交通部制定實施了《關(guān)于加快培育和發(fā)展道路運輸市場的若干意見》[3]，鼓勵經(jīng)營者自主經(jīng)營、平等競爭，加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的道路運輸市場體系。

          第三階段是2002年至2012年注重服務(wù)質(zhì)量的科學(xué)發(fā)展階段。黨的十六大以來，社會主義市場經(jīng)濟體制由初步建設(shè)走向完善，我國進入以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)社會主義事業(yè)的新階段。道路客運行業(yè)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從法制建設(shè)、發(fā)展觀念、交通體制方面進行了政策調(diào)整。2004年4月，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國道路運輸條例》，原交通部也相繼頒布實施了相關(guān)配套規(guī)章，道路客運行業(yè)法規(guī)體系逐步健全。2007年全國交通工作會議提出了要努力做好“三個服務(wù)”，即：服務(wù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，服務(wù)人民群眾安全便捷出行。道路運輸全面實施“路運并舉”的工作方針，促進了道路運輸?shù)娜妗f(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

          第四階段是2013年至今的運輸服務(wù)轉(zhuǎn)型升級階段。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，發(fā)展動力更多轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。在此背景下，綜合運輸服務(wù)進入以結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為主要特征的發(fā)展階段。2014年全國交通運輸工作會議提出了建設(shè)“四個交通”的戰(zhàn)略任務(wù)，明確加快發(fā)展智慧交通是提升交通運輸服務(wù)水平的有效途徑，也是推動交通運輸轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要支撐。2016年，交通運輸部印發(fā)了《綜合運輸服務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵客運企業(yè)不斷改善旅客出行體驗，提供多樣化服務(wù)產(chǎn)品。2017年，交通運輸部發(fā)布了《關(guān)于深化改革加快推進道路客運轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，鼓勵開展靈活、快速、小批量的道路客運定制服務(wù)。2020年，交通運輸部修訂發(fā)布了《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》，進一步激發(fā)道路客運市場活力。這一時期，道路客運進入轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的新階段。

           （二）公路客運量的發(fā)展變化

          隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高及運輸產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，我國公路、鐵路、水運、民航等4種運輸方式的客運量呈現(xiàn)階段性特征。1978年至2019年，4種運輸方式客運量的發(fā)展變化如附圖所示。根據(jù)公路客運量在全部客運量中的比重及其變化情況，改革開放以來公路客運量的發(fā)展變化大致可分為3個階段。

附圖　4種運輸方式客運量的發(fā)展變化

          注：①公路客運量包括班車客運、包車客運和旅游客運的客運量；

          ②2008年起，公路客運量統(tǒng)計為營業(yè)性客車以及公路里程占總行程50%以上的公交汽車和出租客車；

           ③2013年起，統(tǒng)計范圍為營業(yè)性客車，不包括公交汽車和出租客車。

          （數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，http://data.stats.gov.cn）

          第一階段是1978年至1998年。這一階段在開放運輸市場和扶持交通運輸業(yè)發(fā)展等政策的帶動下，公路、水路和民航運輸?shù)靡约铀侔l(fā)展，特別是公路運輸能力呈較大幅度增長。1978年，全國公路客運量僅14.9億人，旅客周轉(zhuǎn)量為521.3億人公里。1998年，公路客運量達125.73億人，旅客周轉(zhuǎn)量達5942.81億人公里。相對而言，鐵路發(fā)展與改革相對滯后，鐵路運輸量的市場份額不斷下降[4]。

          第二階段是1999年至2008年。這一階段高速公路的功能和作用明顯增強。特別是國家實施以投資為重點的國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展政策，公路基礎(chǔ)設(shè)施投資額大幅超過鐵路投資[5]，公路運輸成為主導(dǎo)的出行方式，私人汽車開始進入家庭。與其他運輸方式相比，鐵路發(fā)展相對滯后，其市場份額進一步下降。

          第三階段是2009年至今。這一階段隨著高速鐵路發(fā)展，鐵路對旅客出行的吸引力逐步增強。2013年至2019年，全國營業(yè)性客車完成公路客運量由185.35億人減少到130.12億人，減少了29.8%，旅客周轉(zhuǎn)量由11250.94億人公里減少到8857.08億人公里，減少了21.28%。與此同時，鐵路旅客發(fā)送量則由21.06億人增加到36.6億人，增長了73.79%；旅客周轉(zhuǎn)量由10595.62億人公里增加到14706.64億人公里，增長了38.8%。

          二、改革開放以來道路客運的發(fā)展特點分析

          （一）道路客運發(fā)展以解放思想、開放市場為主線

          “解放思想是發(fā)展中國特色社會主義的一大法寶”?？v觀改革開放以來道路客運行業(yè)的發(fā)展歷程，解放思想始終貫穿其中。黨的十一屆三中全會以來，交通運輸管理部門充分解放思想，引進市場競爭機制，放開運輸市場準入，使國有、集體和個體的運輸企業(yè)競相發(fā)展，打破了道路客運封閉的市場格局。黨的十四大以來，道路客運行業(yè)積極完善市場準入制度，加快培育公平競爭的運輸市場，行業(yè)規(guī)模與水平又上了新臺階。黨的十六大以來，交通運輸行業(yè)進一步解放思想，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，市場準入更加規(guī)范，適應(yīng)了人民群眾安全便捷出行的需要。黨的十八大以來，道路客運行業(yè)不斷推進簡政放權(quán)，完善道路運輸價格管理方式，擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，有效激發(fā)了市場活力。

          由此可見，改革開放以來，道路客運在市場準入、簡政放權(quán)、價格改革等方面的力度越來越大，道路客運開放市場的廣度和深度不斷擴展。“有路大家行車”“三個一起干、三個一起上”等政策的提出，都是交通運輸行業(yè)不斷解放思想、理論創(chuàng)新的結(jié)果。解放思想、開放市場是使道路客運發(fā)展充滿活力的源泉，也是貫穿改革開放以來道路客運發(fā)展歷程的主線。

          （二）道路客運以人為本、以旅客為中心的發(fā)展觀念不斷凸顯

          改革開放之初，道路客運運力十分不足，運輸車輛技術(shù)狀況差、發(fā)車班次少、覆蓋區(qū)域小且服務(wù)水平較低，往往無法滿足旅客不斷增長的出行需求，群眾乘車難、出行難的問題普遍存在。隨著道路客運市場的放開，運力緊張的形勢得到了緩解，旅客出行由“走得難”向“走得了”轉(zhuǎn)變。黨的十六屆三中全會以后，原交通部黨組以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，提出要做好“三個服務(wù)”，明確交通運輸要服務(wù)人民群眾安全便捷出行，使人民群眾出行由“走得了”向“走得安全、便捷、高效、舒適”邁進。黨的十八大以來，運輸服務(wù)更加突出了需求導(dǎo)向、以人為本，注重人民群眾出行的獲得感。特別是道路客運定制服務(wù)的提出和實踐，使旅客可以按照出行時間和地點進行預(yù)約出行，旅客出行由“被動適應(yīng)”向“主動選擇”轉(zhuǎn)變，大大提高了旅客出行的自主性和體驗性。

          （三）道路客運在綜合交通運輸體系中的定位日漸清晰

           近年來，我國道路客運量的下降趨勢明顯[6]。這雖然一定程度上影響了行業(yè)發(fā)展的信心和客運企業(yè)的經(jīng)濟效益，但從歷史的角度、從綜合交通運輸體系發(fā)展的角度來看，客運量的此消彼長是一種正?，F(xiàn)象。鐵路客運量在2008年以前市場份額不斷下降，而后又隨著高速鐵路的發(fā)展實現(xiàn)增長即為實證。事實上，按照世界道路客運發(fā)展的基本趨勢，道路客運在城際客運尤其是長距離城際客運中必然會呈現(xiàn)出逐漸退出的發(fā)展狀態(tài)，因我國人口眾多致使可替代的運輸方式發(fā)展相對緩慢等因素的存在，使得這種基本的發(fā)展趨勢遲滯到今天才開始迅猛顯現(xiàn)[7]。

            道路客運量的迅速下降，使道路客運行業(yè)從業(yè)者逐漸明晰了道路客運在綜合交通運輸體系中的定位。從發(fā)展趨勢看，未來城際出行中規(guī)?；?、標準化的出行方式應(yīng)以高鐵為代表的軌道交通為主，道路客運將演進為個性化、定制化的出行服務(wù)主體。同時，高鐵、民航等運輸需求的強勁發(fā)展，對旅客聯(lián)程運輸?shù)男枨蟾鼮槠惹?，道路客運應(yīng)發(fā)揮自身機動靈活的特點，更多承擔起多種運輸方式的橋梁作用，大力發(fā)展與高鐵、民航站點接駁的支線線路。

          （四）道路客運信息化系統(tǒng)建設(shè)從各自為戰(zhàn)到頂層設(shè)計的加強

           改革開放以來，我國在推動道路客運信息化工程建設(shè)方面做了較多工作，實施了一批道路客運信息化示范工程。但與道路客運信息化工程建設(shè)相比，諸如信息化的頂層設(shè)計、標準規(guī)范制定、關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)研究等卻沒有得到應(yīng)有的重視。以道路客運聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)為例，由于早期系統(tǒng)建設(shè)缺乏總體規(guī)劃、建設(shè)標準，各地根據(jù)各自的需求和標準自行建設(shè)，加之各個客運站的信息化系統(tǒng)建設(shè)往往出于政策變動或臨時性的業(yè)務(wù)需求，信息化建設(shè)通常處于“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳” 的被動跟隨局面，缺乏統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)性。該建設(shè)模式導(dǎo)致在進行信息資源整合時數(shù)據(jù)難以互聯(lián)互通共享程度低，無法滿足行業(yè)動態(tài)監(jiān)管需求。

          鑒于道路客運信息化建設(shè)各自為戰(zhàn)、“摸著石頭過河”所帶來的弊端和問題，近年來，道路客運行業(yè)逐漸加強了信息化系統(tǒng)建設(shè)的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計。2013 年推進省域道路客運聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè)時，交通運輸部組織編制了指導(dǎo)道路客運聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè)的行業(yè)標準及工程建設(shè)指南，為各地聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)的建設(shè)和實施提供了指導(dǎo)和遵循，也為全國道路客運聯(lián)網(wǎng)售票的實現(xiàn)奠定了良好基礎(chǔ)。當前，在“互聯(lián)網(wǎng)+”與運輸服務(wù)深度融合的背景下，現(xiàn)代信息技術(shù)成為道路客運轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，也成為行業(yè)發(fā)展的總趨勢。在此過程中，如果要充分釋放信息化，特別是定制客運等新業(yè)態(tài)對道路客運提質(zhì)增效的巨大潛能，則亟需強化信息化建設(shè)的頂層設(shè)計，加強標準對“互聯(lián)網(wǎng)+”道路客運的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)保障作用。

           三、“十四五”道路客運發(fā)展建議

          （一）以更“有為行業(yè)管理”推動構(gòu)建更“有效道路客運市場”

           黨的十九屆五中全會提出，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”。改革開放以來道路客運的發(fā)展歷程，是市場經(jīng)濟地位不斷提升的過程，是市場化方向的改革。實踐證明，道路客運只有不斷解放思想，認準形勢，開放市場，才能敏銳把握發(fā)展時機，形成有利于道路客運發(fā)展的戰(zhàn)略、方針與政策。因此，道路客運的深化改革應(yīng)堅持市場化方向不動搖，充分尊重和發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在此過程中，行業(yè)管理則通過科學(xué)制定規(guī)則、加強行業(yè)監(jiān)管、提供高效服務(wù)等引導(dǎo)規(guī)范市場配置資源，盡量減少對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場供求，實現(xiàn)效益的最大化和效率的最優(yōu)化。

           （二）道路客運運行計劃的編制應(yīng)更加注重旅客滿意度和獲得感

           運輸服務(wù)是交通運輸供給的最終產(chǎn)品，而人民滿意是運輸服務(wù)的終極目標。隨著社會主要矛盾發(fā)生變化，“人民滿意”的城際出行方式呈現(xiàn)出個性化、多樣化、高端化的趨勢。在此背景下，出行費用低、票價便宜已不是影響旅客選擇城際出行方式的主要因素，而更多的是出行時間可靠性、是否準時以及滿意度、獲得感等。在定制客運等新興業(yè)態(tài)中該選擇行為意向表現(xiàn)得更為明顯。因此，客運企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新客運組織方式，制定考慮旅客出行滿意度、出行時間彈性等特性的動態(tài)票價，充分利用價格手段以平衡和滿足不同旅客的出行需求。另外，逐步優(yōu)化升級旅客只能被動接受和適應(yīng)的運行計劃編制模式，使旅客能夠相對自主并與客運企業(yè)協(xié)同進行出行時間的選擇、乘車地點的設(shè)置等，不斷提升道路客運出行的獲得感、幸福感、安全感。

          （三）試點基于客票數(shù)據(jù)共享與協(xié)同調(diào)度的旅客聯(lián)程運輸

          在綜合交通運輸體系建設(shè)中，各種運輸方式協(xié)同融合發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)是信息的融合。道路客運與鐵路、民航之間的信息未能充分共享，一定程度上導(dǎo)致了目前不同運輸方式間銜接不暢與市場分割現(xiàn)象的存在。而道路客運售票系統(tǒng)的發(fā)展，恰好為改變這種現(xiàn)狀提供了技術(shù)基礎(chǔ)和契機。在道路客運聯(lián)網(wǎng)售票與電子客票建設(shè)的基礎(chǔ)上，推進其與鐵路、民航等部分線路的售票系統(tǒng)對接，基于客票數(shù)據(jù)共享的運行計劃優(yōu)化技術(shù)進行道路客運的車型配置與發(fā)車時刻表編制，實現(xiàn)道路客運與鐵路、民航的接續(xù)運輸，提升旅客聯(lián)程運輸服務(wù)的協(xié)同調(diào)度水平。

           （四）以信息化和標準化為支點推進智慧客運發(fā)展

           智慧客運是未來道路客運發(fā)展的主攻方向和趨勢。智慧客運的發(fā)展需要強有力的信息化、智能化技術(shù)與標準規(guī)范作為支撐。但信息化技術(shù)本身并不能實現(xiàn)客運的智慧化，必須以問題為導(dǎo)向，深入研究現(xiàn)代信息技術(shù)與客運業(yè)務(wù)的融合，開展道路客運定制化運輸服務(wù)組織、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、跨方式信息交互機制、旅客聯(lián)程協(xié)同調(diào)度等關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)研究。同時，在綜合交通運輸標準體系框架下，研究細化道路客運領(lǐng)域標準體系，重點制定道路客運新興業(yè)態(tài)和模式的運營服務(wù)規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)平臺技術(shù)要求、監(jiān)管信息交互技術(shù)標準等。在此基礎(chǔ)上，開展基于關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)研究與標準化的道路客運信息化系統(tǒng)建設(shè)：通過關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)研究的加強，充分挖掘信息化系統(tǒng)服務(wù)智慧客運的潛力，全面釋放新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大潛能；以標準化建設(shè)加強道路客運信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和協(xié)同建設(shè)，規(guī)范新興業(yè)態(tài)發(fā)展環(huán)境下各類網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)和應(yīng)用，促進信息資源共享和高效整合。

          四、結(jié)語

           作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，道路客運是保障人民群眾便捷出行的基礎(chǔ)性服務(wù)行業(yè)。從改革開放之初的開放市場到黨的十六大以來注重服務(wù)質(zhì)量的科學(xué)發(fā)展再到現(xiàn)階段的運輸服務(wù)轉(zhuǎn)型升級，我國道路客運發(fā)展櫛風(fēng)沐雨，砥礪前行。在新時代背景下，道路客運仍須充分尊重和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新提升旅客出行滿意度和獲得感的運輸組織方式和運行計劃編制方式，主動適應(yīng)并融入綜合交通運輸體系變化，強化頂層設(shè)計、現(xiàn)代信息技術(shù)與業(yè)務(wù)融合的關(guān)鍵技術(shù)基礎(chǔ)研究以及標準規(guī)范研制在推進智慧客運發(fā)展中的作用，努力實現(xiàn)道路客運的轉(zhuǎn)型升級和跨越發(fā)展。

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