中小城市空間布局結(jié)構(gòu)與“大交通”網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)

1. 前言

本文所謂“大交通”特指在省級或者國家級規(guī)劃中確定的，城市之間的綜合交通系統(tǒng)，下文中采用更加技術(shù)化的說法——國土交通網(wǎng)絡(luò)。

傳統(tǒng)交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃有兩大領(lǐng)域：國土綜合交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和城市交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。前者中，城市被表述為一個節(jié)點(diǎn)，更加關(guān)注的是城市之間的公路、鐵路，以及全國視野中的港口；后者，將國土綜合交通網(wǎng)絡(luò)視為邊界條件，專注于城市內(nèi)部、都市圈的交通系統(tǒng)問題。

在國土空間規(guī)劃框架下，不同層級規(guī)劃中如何確定與綜合交通網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的規(guī)劃管控要素，如何處理不同技術(shù)工作深度情況下的規(guī)劃方案“落地”問題，是實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一不可避免的問題。

現(xiàn)實(shí)中，我們可以看到許多中小城市的空間規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)受制于國土綜合交通網(wǎng)絡(luò)條件，也可以發(fā)現(xiàn)國土綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)能夠作為政策工具引導(dǎo)空間使用的關(guān)系。處理好省域國土綜合交通網(wǎng)絡(luò)與中小城市的銜接關(guān)系，是高效使用國土資源的一個重要問題。

2.     中小城市空間規(guī)劃視角的國土交通網(wǎng)絡(luò)

空間規(guī)劃不是對自然空間的單純劃分，是對空間使用的規(guī)劃，其核心是建立各種空間使用之間的關(guān)系。從操作性來講，并非局限于技術(shù)方案的確定，各級規(guī)劃需要思考對于空間使用關(guān)系的分析深度，相關(guān)用途空間的規(guī)劃深度，以及規(guī)劃傳導(dǎo)和管控機(jī)制。

不同于特大城市熱衷于討論對外交通樞紐、航空新城和高鐵新城，或者市域軌道網(wǎng)絡(luò)，中小城市則往往為銜接國土交通網(wǎng)絡(luò)，或者消除規(guī)劃前提條件中的不確定性而苦惱。正在推進(jìn)的國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多規(guī)合一的進(jìn)程，為中小城市與國土交通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系協(xié)調(diào)創(chuàng)造了政策窗口。如何處理市縣（包括一些實(shí)際已是小城市的特大鎮(zhèn)）級中小城市空間布局結(jié)構(gòu)與上位交通網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃協(xié)同問題，應(yīng)該引起管理者和規(guī)劃師的足夠重視。

在國土空間規(guī)劃中，交通規(guī)劃需要承擔(dān)“前置先導(dǎo)”、“融合布局”和“傳承落實(shí)”三方面的任務(wù)。對于中小城市來說，高速公路線位及出入口位置，鐵路線位及車站選址，影響到城市整體用地功能結(jié)構(gòu)布局、城市空間形態(tài)，乃至城市空間規(guī)模，需要一個與上位綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局之間有個規(guī)劃互動過程。但是，作為市縣級的上位規(guī)劃的省級國土空間規(guī)劃中，很難將綜合交通網(wǎng)絡(luò)落實(shí)到能夠在中小城市空間尺度上協(xié)調(diào)關(guān)系的具體位置上。

正因?yàn)檫@些問題的存在，把握不同層級國土空間規(guī)劃中有關(guān)交通內(nèi)容的深度，兩個空間規(guī)劃層級之間是否需要安排針對交通戰(zhàn)略和交通網(wǎng)絡(luò)的銜接性研究課題，交通規(guī)劃所強(qiáng)調(diào)的建設(shè)統(tǒng)籌與國土空間規(guī)劃所強(qiáng)調(diào)的資源配置管控之間的關(guān)系等，成為構(gòu)建新的規(guī)劃體系中必須解決的問題。

3.      上位交通網(wǎng)絡(luò)對中小城市空間結(jié)構(gòu)的影響

從幾個具體規(guī)劃案例中，可以更加清晰地認(rèn)識上位國土綜合交通網(wǎng)絡(luò)對中小城市空間布局結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的影響。

案例1

某市的城市空間拓展，跨越了城市東側(cè)邊緣的鐵路和公路復(fù)合廊道形成的硬邊界，向東發(fā)展新城區(qū)（圖1）。由此形成了原有南北向交通設(shè)施復(fù)合走廊演變成為新老城區(qū)的分割帶。由于火車站等對外交通樞紐均位于這一分隔帶中，是否永久性保留這一分割帶將對該市空間規(guī)劃產(chǎn)生很大影響。

如果從更大及長久的角度看問題，該城市空間規(guī)劃遭遇一個很大的不確定性因素——探討中的中-巴鐵路。如果中巴鐵路建設(shè)并通過該市，無疑將是拉動城市空間要素集聚的重要因素。問題在于：即使（或者假設(shè)）確定建設(shè)中巴鐵路且通過該市，其走向是否仍舊沿現(xiàn)有鐵路-公路復(fù)合走廊？或許這一重要鐵路工程為了獲得更大的發(fā)展空間繞行城市北-西側(cè)。

為了降低規(guī)劃的不確定性，可以假設(shè)中巴鐵路將建設(shè)（建設(shè)期不確定），來考慮這一潛在項(xiàng)目與城市空間的關(guān)系。盡管從技術(shù)角度來看，這樣考慮是合適的。但是，顯然中巴鐵路即使建設(shè)在該市的通道位置也不是城市政府可以決定的，該市規(guī)劃的審批中自行設(shè)定的這種先決條件很難被承認(rèn)。需要某種與上層規(guī)劃決策的協(xié)調(diào)工作。

圖1 某市研討中的空間布局與交通走廊

案例2

分屬伊利州、塔城地區(qū)和克拉瑪依市的奎屯市、烏蘇市、獨(dú)山子區(qū)，相互之間距離不遠(yuǎn)，且呈現(xiàn)相向發(fā)展的趨勢。當(dāng)超越行政區(qū)劃將其視為一個整體城市時，卻發(fā)現(xiàn)城市生活和商務(wù)用地竟然是圍繞物流和倉儲工業(yè)用地向周邊展開（圖2），也就是超越行政區(qū)劃的未來城市，其中心是物流和工業(yè)倉儲功能。

南北與東西向交匯布局的高速公路和鐵路網(wǎng)絡(luò)，促成了很難說是宜居宜業(yè)，且很難高效共享公共服務(wù)要素的空間布局關(guān)系。就單個城市/城區(qū)與交通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，不能說完全不合理，但是三者拼合以后的結(jié)果，卻形成了尷尬的局面。

就奎-獨(dú)-烏地區(qū)來說，已經(jīng)是歷史形成且難以改變的空間布局遺憾，但如果我們可以讓歷史重新開始，重新推演交通網(wǎng)絡(luò)與城市空間的關(guān)聯(lián)演化，會學(xué)到許多有益的經(jīng)驗(yàn)。即使在目前情況下，通過上位國土空間規(guī)劃，合理統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)的空間布局，并將高速公路及鐵路與區(qū)域的銜接關(guān)系作為政策工具，仍然可以引導(dǎo)城市空間進(jìn)行改善優(yōu)化。

圖2 奎-獨(dú)-烏城市空間結(jié)構(gòu)示意

案例3

某縣級市的總體規(guī)劃用地布局如圖3所示。在這個布局中有一個重要的問題：依托大臨高速公路進(jìn)行的物流活動，依托鐵路（鐵路貨站位于城市的南端）展開的物流活動，以及城市北端布局的工業(yè)園區(qū)中的生產(chǎn)活動之間，會形成什么樣的空間聯(lián)系？

位于山區(qū)的該縣城受到地形限制，無論城市用地空間，還是高速公路和鐵路的選址均受到很大的制約。根據(jù)高速公路出入口位置確定的工業(yè)園區(qū)很自然地布置在城市北端，但是后來確定的鐵路則由于地形限制，客貨運(yùn)站建立在城市南端。如果城市受到財力限制不能修建東側(cè)外圍繞城道路的話，可能北端工業(yè)園區(qū)與南端鐵路貨站之間的卡車運(yùn)輸，不得不穿越城市中心的商業(yè)和生活用地區(qū)域。

圖3 某縣城的空間規(guī)劃構(gòu)想示意

案例4

地處邊境的某縣城，城市用地空間極為局促。由于邊境貿(mào)易是城市的命脈，以致相當(dāng)部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)不得不沿邊界河谷展開。無疑，未來鐵路通道和車站的選址，將主導(dǎo)這一縣城的整體空間格局。但是，如何為將來的泛湄公河鐵路系統(tǒng)預(yù)留空間，并非城市本身能夠說清楚，甚至不是省政府能夠說清楚的問題。

圖4 某邊境縣城的規(guī)劃布局構(gòu)想

4.      由此聯(lián)想到的國土空間規(guī)劃問題的思考

在傳統(tǒng)工作體系中，國家和省級綜合交通網(wǎng)絡(luò)需要通過線網(wǎng)規(guī)劃、可行性研究、工程設(shè)計(jì)等多個步驟具體落地，體現(xiàn)了從“控制節(jié)點(diǎn)與走向-選定通道位置-線路落地”逐步細(xì)化的過程。但是，在新的國土空間規(guī)劃體系框架下，交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃在多規(guī)合一體系中，承擔(dān)了空間組織，以及作為調(diào)控政策工具的作用。因而，亟待建立與國土空間規(guī)劃融合及交互的工作框架。

首先，省級國土空間規(guī)劃應(yīng)該重視綜合交通系統(tǒng)布局的前瞻性，即要盡可能使得遠(yuǎn)景網(wǎng)絡(luò)具有一定的穩(wěn)定性。這就不可避免地面對需求不確定性的處理。對于規(guī)劃過程中存在的不確定性，宜劃分為建設(shè)性規(guī)劃項(xiàng)目和資源控制性規(guī)劃項(xiàng)目。即使對于后者，也需要明確基本空間位置。（圖5中顯示了日本首都圈軌道整備規(guī)劃的布局示意，其中綠色虛線反映了在規(guī)劃期內(nèi)需要不斷加以研究的項(xiàng)目，即具有不確定性的項(xiàng)目）。通過這種適度區(qū)分應(yīng)來應(yīng)對不確定性問題，有利于下一層級規(guī)劃中合理地處置彈性。

圖5 日本首都圈軌道整備規(guī)劃（2000年發(fā)布）示意圖

省級國土空間規(guī)劃中對于綜合交通系統(tǒng)的布局，不可能全部完成中小城市尺度概念上的精確定位。因而需要考慮不同規(guī)劃層級，不同空間分辨測度條件下方案設(shè)計(jì)背景下，規(guī)劃控制要素逐步細(xì)化落地的制度安排。

市縣級國土空間規(guī)劃層級上，有關(guān)綜合交通系統(tǒng)控制性要素的布局建議，需要有能夠反饋給省級國土空間規(guī)劃層面加以協(xié)調(diào)的管理通道，通過管理流程的閉環(huán)，形成上下層面意見交流與共識，最終落實(shí)國土空間規(guī)劃中的管控要素。要充分考慮涉及地質(zhì)地形條件的具體線位走廊選址論證所需要的技術(shù)過程，在國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)和維護(hù)機(jī)制中，明確不同層級上與綜合交通相關(guān)剛性和彈性管控要素的確定方法。特別是要研究對中小城市空間結(jié)構(gòu)具有決定性影響的綜合交通網(wǎng)絡(luò)中的要素，如何轉(zhuǎn)化為國土空間規(guī)劃中的控制要素。

為了避免地方中小城市無序發(fā)展，可以通過綜合交通網(wǎng)絡(luò)的線位和銜接（高速公路出入口、鐵路車站、機(jī)場等）設(shè)施選址，適度加以引導(dǎo)和控制。但這超出了交通規(guī)劃編制和管理單位的能力范圍，需要在承擔(dān)城鎮(zhèn)體系和空間政策研究工作的技術(shù)人員，與綜合交通規(guī)劃技術(shù)人員之間確定明確的溝通界面，并建立相關(guān)溝通機(jī)制。

5. 結(jié)束語

規(guī)劃中的管控邏輯，強(qiáng)調(diào)的是資源配置的管理和控制方法；規(guī)劃中的建設(shè)邏輯，強(qiáng)調(diào)的是方案的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會的可行性。處于兩者交匯點(diǎn)的中小城市空間布局結(jié)構(gòu)與國土交通網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)問題，需要同時體現(xiàn)兩種規(guī)劃邏輯。