觀點 | 優(yōu)化城市交通不僅是“治堵緩堵”

近些年，隨著小汽車快速進入家庭，城市交通擁堵問題日益突出。城市尤其是大城市不斷加大治理力度，“治堵緩堵”“打贏治堵攻堅戰(zhàn)”等成為耳熟能詳?shù)奶岱ê涂谔枴Ｖ味戮彾?、打贏治堵攻堅戰(zhàn)是“以車為本”的典型體現(xiàn)。

在“以人為本”的背景下，應將“改善公眾出行、讓出行更美好”作為城市交通治理和發(fā)展的首要任務、目標，構建合理的評價指標體系，從擁堵指數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣槐憷浴⒌罔F舒適度等，進而引導工作重點從限行、限購等治標措施轉(zhuǎn)向科學規(guī)劃、實施公交優(yōu)先等治本之策。

各城市政府越來越關注交通治理是好現(xiàn)象、好趨勢，但將治堵緩堵作為城市交通發(fā)展或治理的戰(zhàn)略任務是片面的、不妥當?shù)摹?/p>

首先，這是典型“以車為本”的具體體現(xiàn)。提到交通擁堵，首先讓人想到的是小汽車擁堵，治堵緩堵就是要努力改善交通通行條件，提高小汽車行駛速度，保障小汽車暢通。當前，一些互聯(lián)網(wǎng)公司進行城市擁堵排名，進一步強化了這種意識。

其次，對于絕大部分城市，治堵緩堵是不可能完成的任務。暫且不考慮經(jīng)濟、環(huán)境等因素，僅從交通本身來看，絕大多數(shù)城市以其有限的道路資源，不可能支撐大部分居民將小汽車作為主要出行方式和工具，尤其是上下班通勤出行。我國城市高強度開發(fā)，整體上按1萬人/平方公里的密度進行規(guī)劃建設。在這種開發(fā)模式下，當前，城市中僅有部分人群小汽車出行，就產(chǎn)生了交通擁堵，更難以承受更多居民都用小汽車出行。不管采取何種措施手段進行擁堵治理，只要有成效、有好轉(zhuǎn)，行駛速度有提升，因為其更好的舒適性，便會“鼓勵”更多人選擇小汽車出行，進而再次恢復交通擁堵狀況。

改善公眾出行才是“以人為本”的體現(xiàn)。改善公眾出行涵蓋的群體不僅僅是開車一族，而是所有居民。圍繞此目標，就不僅僅要考慮小汽車的出行速度，更要考慮公交出行人群的出行速度和舒適度，因為公交出行群體更加龐大。同時，也要努力改善步行、自行車等非機動化出行的環(huán)境條件等。

改善綠色出行是政府提供基本公共服務的必然要求。政府的主要職責是提供基本公共服務，在城市交通中，公共交通和步行、自行車等綠色出行是基本公共服務的范疇，而小汽車出行不屬于該范疇。因此，從履行政府主要職責的角度出發(fā)，工作的重點也應該是改善綠色出行而不是緩解小汽車擁堵。

在當前倡導“以人為本”、打造宜居城市的背景下，改善公眾出行、讓出行更美好，才是城市交通發(fā)展治理首選的任務和目標。如果進一步跳出交通以更寬闊的視野看，考慮到交通對環(huán)境的影響、對城市空間和活力的影響，城市交通的戰(zhàn)略目標不應僅僅是“讓出行更美好”，更應該是“讓生活更美好、讓城市更美好”的重要組成部分。

根據(jù)當前大部分城市治堵方案，因為綜合施策，也包括公交優(yōu)先、改善非機動化出行等措施，但更容易“以車為本”，讓小汽車跑得更快為主要目標，更容易“就車論車”，采取限行限購等政策。當前，應構建合理的評價指標體系（政績考核指標），引導城市政府制定實施更加合理的政策措施。

從擁堵指數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣槐憷浴⒌罔F舒適度等。在治理擁堵為目標的背景下，擁堵指數(shù)必然成為主要評價指標。一些互聯(lián)網(wǎng)公司基于自身大數(shù)據(jù)對全國大城市交通擁堵進行測算與排名，雖然其科學性和權威性存疑，但由于受到普遍關注，進而影響到城市交通治理決策行為。若以改善出行作為戰(zhàn)略目標，道路暢通度、小汽車速度將不再是主要評價指標，更重要的指標是地面公交速度、地鐵擁擠度、步行和自行車騎行環(huán)境等。公交、非機動化出行的人群更大，其出行速度、舒適性等更能代表城市的整體發(fā)展水平。深圳市在2015年提出了公交提速1.5戰(zhàn)略，即通過提升公交運行速度等，將公交全程出行時間（包括站外步行、候車、乘車、換乘等時間）控制在小汽車出行時間的1.5倍以內(nèi)，建立可與小汽車競爭的公交體系。另外，城市交通還要考慮其帶來的環(huán)境污染等負外部性，綠色環(huán)保當是重要考量因素，與出行相關的指標也應同時體現(xiàn)“綠色”，同時這也更好體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵。

政策實施重點當從限行、限購等治標措施轉(zhuǎn)向真正自覺實施“公交優(yōu)先”等治本之策。當前，各城市的交通治堵策略基本上也是多措并舉、綜合施策，包括改善公交、步行、自行車環(huán)境等措施，但在不同戰(zhàn)略目標、考核指標的條件下，工作重點與力度還是有所區(qū)別。在治堵、關注道路是否暢通的條件下，就會更多強調(diào)和采用對小汽車限購、限行等短期有效、治標的措施，而對如何提升公交、步行、自行車等綠色出行的便利性、舒適性等治本的措施重視不足，實施力度不大，在設置公交專用道這種涉及小汽車與公交車路權劃分、資源配置時，更顯得決心和魄力不夠。如果戰(zhàn)略目標、考核指標互換，政策措施的重點和力度一定會隨之發(fā)生變化，就會自覺地將發(fā)力重心轉(zhuǎn)向“公交優(yōu)先”，切實改善步行、自行車出行環(huán)境，進而推動城市交通高質(zhì)量發(fā)展，讓人們出行更美好。

作者單位：國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通運輸中心