加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃刻不容緩

交通運(yùn)輸規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，同時(shí)也是空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)開(kāi)展交通運(yùn)輸規(guī)劃已有多年歷史，有效指導(dǎo)了各層面的交通運(yùn)輸建設(shè)，尤其在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前交通運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)入到了以協(xié)調(diào)、銜接和服務(wù)為主要特征的新階段，需要對(duì)綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的發(fā)展與轉(zhuǎn)型進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，以更好服務(wù)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

新形勢(shì)要求交通運(yùn)輸規(guī)劃必須綜合起來(lái)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間開(kāi)發(fā)需要更加突出交通運(yùn)輸?shù)囊I(lǐng)作用，同時(shí)要增強(qiáng)交通運(yùn)輸與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。交通運(yùn)輸始終是空間類規(guī)劃的核心內(nèi)容，對(duì)城鎮(zhèn)空間塑造與基本布局有重大影響。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化不斷發(fā)展，需要更多地站在城市群、區(qū)域、全國(guó)甚至全球的角度統(tǒng)籌交通運(yùn)輸發(fā)展。交通運(yùn)輸作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)各要素的紐帶，同時(shí)擁有龐大的設(shè)施體量，要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)先行引領(lǐng)作用。綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的編制要在國(guó)家新的空間規(guī)劃管理體制下，突出在“多規(guī)合一”中引領(lǐng)作用，并加強(qiáng)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

技術(shù)進(jìn)步和模式創(chuàng)新對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)帶來(lái)系統(tǒng)性變革。隨著新一輪科技革命的到來(lái)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)將得到廣泛應(yīng)用，新能源、新材料將不斷普及，會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸帶來(lái)全局性影響。如信息技術(shù)使得我們能夠連續(xù)跟蹤、精細(xì)化把握交通運(yùn)輸系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律。又如自動(dòng)駕駛、車(chē)聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推廣應(yīng)用，突破傳統(tǒng)交通運(yùn)輸規(guī)劃一些基礎(chǔ)理論。綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃需考慮技術(shù)發(fā)展對(duì)未來(lái)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的影響，適應(yīng)其帶來(lái)的變革。

新時(shí)期交通需求特征變化對(duì)綜合交通運(yùn)輸服務(wù)提出更高要求。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸發(fā)展歷程，都經(jīng)歷了設(shè)施大規(guī)模建設(shè)向設(shè)施維護(hù)和服務(wù)提升的轉(zhuǎn)變過(guò)程。美國(guó)在上世紀(jì)90年代初出臺(tái)了以“冰茶法案”為代表的系列法規(guī)政策，旨在提升交通運(yùn)輸系統(tǒng)的安全性、可靠性及通行效率。歐盟2014年發(fā)布《可持續(xù)城市移動(dòng)性規(guī)劃》，提出規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)該從關(guān)注交通流量轉(zhuǎn)向人的出行，注重可持續(xù)性、社會(huì)公平、公眾健康和環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)指出應(yīng)該從“精英規(guī)劃”轉(zhuǎn)向各利益團(tuán)體和公眾共同參與的交通規(guī)劃。當(dāng)前在繼續(xù)推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)注重運(yùn)輸效率和服務(wù)水平提升，多方參與，推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)人民滿意交通。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)強(qiáng)約束對(duì)綜合交通規(guī)劃提出更高要求。綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃需要統(tǒng)籌好各類通道資源的集約利用，將綠色發(fā)展理念貫穿到規(guī)劃全過(guò)程，通過(guò)優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、改善運(yùn)輸裝備等措施，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的發(fā)展模式。

綜合規(guī)劃必須打破行業(yè)、部門(mén)、區(qū)域界限

規(guī)劃頂層統(tǒng)籌不夠，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制和程序亟待完善。從橫向看，綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃在空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃中作用不突出，往往是作為國(guó)土或城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的專項(xiàng)嵌入其中，忽略了其對(duì)空間重構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的引領(lǐng)作用。從縱向看，交通運(yùn)輸規(guī)劃面臨著城市內(nèi)外、城市與城市群、中央和地方之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。如部分城市高鐵站選址遠(yuǎn)離市區(qū)，在帶動(dòng)新區(qū)和服務(wù)老城之間顧此失彼；本該在區(qū)域?qū)用姘l(fā)揮城市群對(duì)外功能的樞紐卻沒(méi)有城際集疏運(yùn)體系與之銜接。從行業(yè)看，規(guī)劃對(duì)行業(yè)內(nèi)各類交通運(yùn)輸方式整合與統(tǒng)籌力度不夠，綜合運(yùn)輸通道和綜合樞紐規(guī)劃推進(jìn)困難重重。

規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整制度尚不完備，與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)脫節(jié)。綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的實(shí)施跟蹤機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立，編制主體、程序等仍不明確，規(guī)劃成果的評(píng)估不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致交通運(yùn)輸規(guī)劃落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民需求。此外，部分規(guī)劃對(duì)交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)階段內(nèi)容考慮不足，如軌道交通規(guī)劃階段，就需要統(tǒng)籌考慮線網(wǎng)規(guī)模、換乘方式、站臺(tái)寬度、換乘通道寬度以及售檢票閘機(jī)布置等。

規(guī)劃內(nèi)容以行業(yè)設(shè)施規(guī)劃為主，對(duì)服務(wù)和效率提升關(guān)注不夠。目前的地方綜合交通規(guī)劃多數(shù)還是行業(yè)內(nèi)各方式基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的“拼盤(pán)”，以人為本的規(guī)劃理念貫徹落實(shí)不夠。如北京市內(nèi)部分樞紐由于前期規(guī)劃建設(shè)屬于不同的部門(mén)管理權(quán)責(zé)，導(dǎo)致部分地區(qū)地鐵、地面公交換乘不便，影響了乘客出行體驗(yàn)，專家意見(jiàn)、群眾呼聲參與程度較低。

規(guī)劃方法創(chuàng)新不足，新技術(shù)應(yīng)用尚在初步探索階段。目前大量綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃對(duì)技術(shù)變革帶來(lái)的供需關(guān)系影響變化考慮不足。受限于傳統(tǒng)計(jì)量模型與調(diào)研方式，存在經(jīng)驗(yàn)規(guī)劃、粗放式規(guī)劃現(xiàn)象，難以適應(yīng)未來(lái)精細(xì)化管理和治理能力現(xiàn)代化的需要。

嚴(yán)格遵循以人為本的綜合交通規(guī)劃理念

明確規(guī)劃定位，建立完善綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃體制機(jī)制。以“多規(guī)合一”為契機(jī)，突出綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的地位，并處理好與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。通過(guò)與相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立國(guó)家層面的綜合交通規(guī)劃體制機(jī)制，并明確交通運(yùn)輸部門(mén)作為綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的主體。構(gòu)建跨區(qū)域的綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃協(xié)調(diào)體制機(jī)制，協(xié)調(diào)好國(guó)家級(jí)交通運(yùn)輸規(guī)劃與城市群交通、城市內(nèi)外交通、城鄉(xiāng)交通規(guī)劃之間的關(guān)系。

規(guī)范規(guī)劃程序，加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃落地保障。通過(guò)立法保障綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃的權(quán)威性與落地實(shí)施。針對(duì)規(guī)劃編審程序、規(guī)劃內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施等內(nèi)容作出規(guī)定。統(tǒng)籌規(guī)劃與實(shí)施運(yùn)營(yíng)，銜接好規(guī)劃與建設(shè)、管理、服務(wù)全過(guò)程。建立綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃評(píng)估反饋和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和滾動(dòng)編制，建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。

豐富規(guī)劃內(nèi)涵，貫徹以人為本的綜合交通規(guī)劃理念。綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃中應(yīng)充分體現(xiàn)綜合規(guī)劃、立體規(guī)劃，著眼整體效率的提升，在做好旅客聯(lián)程運(yùn)輸和貨物多式聯(lián)運(yùn)需求背景下，進(jìn)一步完善不同交通運(yùn)輸方式的通道、樞紐和服務(wù)的融合銜接機(jī)制。要以讓人民群眾享受高品質(zhì)服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，重視規(guī)劃的服務(wù)功能。充分考慮交通運(yùn)輸與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，在規(guī)劃中預(yù)留融合發(fā)展業(yè)態(tài)的需要。處理好綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保的關(guān)系，研究把戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和污染分析融入到規(guī)劃方案和測(cè)試模型中。

優(yōu)化規(guī)劃方法，用新技術(shù)提升規(guī)劃的精細(xì)化和前瞻性。要從空間網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)維度、多學(xué)科融合的背景，開(kāi)展綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃方法轉(zhuǎn)型的研究。充分考慮未來(lái)設(shè)施和裝備變革對(duì)交通運(yùn)輸運(yùn)行效率和規(guī)劃模式的影響，同時(shí)注重新模式、新業(yè)態(tài)對(duì)供需關(guān)系的影響。發(fā)揮大數(shù)據(jù)全樣本、多角度和連續(xù)觀測(cè)的特點(diǎn)，為規(guī)劃編制提供精準(zhǔn)的特征分析和方案測(cè)試。

（劉振國(guó)系交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院高級(jí)工程師，姜彩良系交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院研究員）